文｜國立聯合大學文化創意與數位行銷學系專任副教授 陳君山

前言：政策的「華麗轉身」與基層的「制度焦慮」

從 1990 年代末期「尋求知識解放、催生公民社會」的草創倡議開始，台灣社區大學運動已走過二十餘載的艱辛實踐歷程。2018 年《社區大學發展條例》的頒布，本應是法制鞏固與體制保障的里程碑，將社大界定為提升公民素養、落實在地文化治理的終身學習機構。然而，這幾年來，筆者卻看到教育部終身教育司在政策推動上，正逐步背離專法的立法精神。

近期試辦的「終身學習券」政策，表面上看似以經濟補貼刺激終身學習，實則是一次對終身教育公共價值的深刻掏空，其不僅未能緩解社大長期面臨的結構性困境，反而將社大推向消費導向的市場邏輯，甚至暴露出中央主管機關對終身教育想像的貧乏，以及為了追求短期數據而犧牲長期治理邏輯的短視。身為長期關注社大運動的「社大人」，在此必須嚴肅檢視：這張券，究竟是開啟學習社會的鑰匙，還是加速制度崩壞的催化劑？

一、有名無實的專法期待：有目標，卻沒有相應的公共資源

《社區大學發展條例》第三條清楚界定了社大的公共任務：提升公民素養、協助地方公共事務、強化在地認同與地方創生、培育地方人才、發展地方文化與地方知識學。這些目標無一不是高度公共性的社會工程，是典型「不該完全交由市場邏輯處理」的公共責任。

1. 低度投資與過度期待的斷裂 然而，現實卻是極度弔詭的「低度投資、高度期待」。專法賦予了名分，卻未配套提供相應且穩定的制度性支持。終身學習券政策，若真欲強化終身學習體系，理應被設計為「協助社區大學實踐其法定公共任務的政策工具」。例如，它本可引導資源投入「公共性課程」或「弱勢行動」，但現行設計卻與專法精神徹底脫節，流於短期、一次性的學費補貼。
2. 資源錯置與公共性的自我消解 目前的終身學習券設計，並未與《社大發展條例》的核心精神產生結構性連結。它以「折價券」的形式，將社大推向消費導向的學習市場，誘導民眾以「比價」心態尋求課程。這種做法不僅未引導資源進入公共性、在地性課程，反而消耗了社大大量的行政能量，排擠原本應投入於制度性支持的資源。當政府以消費型市場邏輯看待社大，期待透過增加學員數來提升財務自給率時，社大將被迫迎合短期市場需求，進而與原初「解放知識、催生公民社會」的理想漸行漸遠。

二、正當性危機：從「差別性正義」淪為「學習樂透」

公共政策的核心在於回應社會中真實存在的不平等。國內多位成人教育學者藉由媒體投書與發表論文方式，建議教育部借鏡韓國的終身學習券（Lifelong Education Voucher）推動經驗，將發放國民終身學習券作為我國推動終身學習的重要行動策略。對此，終身教育司雖「從善如流」，試辦發放終身學習券，惟對照韓國與我國之具體推動情形，不難發現，二者之發放政策，卻是走在截然不同的邏輯軌道上。筆者將韓國與我國終身學習券發放政策之差異，臚列如下：

| 比較項目 | 韓國終身學習券 （Lifelong Education Voucher） | 台灣現行試辦終身學習券 （114年試辦方案） | | --- | --- | --- | | 核心政策邏輯 | 差別性正義：鎖定弱勢成人的「教育權保障」 | 普惠式樂透：不排富、全民抽籤的「消費補貼」 | | 發放對象 | 年滿19歲，且為低收入戶或經濟弱勢成人 | 不限年齡、不排富，採全民登記抽籤 | | 發放總數 | 持續成長（自2018年起已成長四倍有餘） | 試辦期間共計 22,000張 | | 面額與形式 | 每人每年 35萬韓元（約台幣8,200元），以信用卡積分發放 | 每人1,000元，以數位票券形式發放 | | 使用範圍 | 支付終身教育機關之學費、教材費、材料費 | 折抵社區大學、樂齡大學之學分費 | | 政策成效指標 | 實質資源翻轉：集中於學歷補充教育，縮小工作學歷落差 | 補貼既有學員：社大兌換者中88%為舊生，新生僅占12% | | 區域分布特性 | 透過制度填補教育落差，強化社會流動 | 高度集中都會區：社大部分北北基兌換量占近 50% | | 法制化程度 | 已明訂於《終身教育法》中，未來計畫將發放對象擴及全體國民。 | 試辦性質，尚未與《社區大學發展條例》公共任務接軌 | | 對辦學端影響 | 轉化為長期人力與公民能力的累積 | 增加行政負擔：數位門檻與期程不一，成本轉嫁予社大 |

從上表的對照中，至少可以從以下三個面向看出我國發放終身學習券的政策之結構性問題：

1. 目標對象的精準度與正當性 韓國的學習券制度具有極強的「差別性正義」，其發放對象嚴格鎖定於低收入戶、身心障礙者及社會處境不利的成人。這種設計將學習視為一種補償性的公民權利，旨在彌補受教機會的階級落差。 反觀我國，目前採取「不限齡、不排富、全民登記抽籤」的方式。這種「灑紅包」式的邏輯，表面普惠，實則稀釋了公共資源的社會正義價值。當國家資源有限，卻以「中獎運氣」而非「實質需求」作為分配標準，這不僅背離了公共政策應優先照顧弱勢的職責，更讓嚴肅的教育權利降格為一場「學習樂透」。
2. 策略訴求的深度差異：翻轉命運 vs. 補貼既有消費 韓國的訴求是「透過學習翻轉命運」，將經費用於提升成人的基本素養與職業能力。而根據「社區大學全國促進會」於2026 年1月7日發布的調查數據顯示，在社區大學的兌換者中，高達88%的兌換者為原本就固定報名的舊生，新生比例僅約 12%。這證明了終身教育司的策略僅止於「補貼本來就會來的人」，對於擴張新學習人口的效果極其有限。 這種設計反映了終身教育司「短視近利」的績效心態：為了追求發放張數與兌換率的數據美化，不惜拋棄社會正義原則，將珍貴的公共預算轉化為一次性的消費折扣。
3. 公共價值的流失：數位落差與城鄉失衡 韓國將發放終身學習券視為「國家的責任」，為低收入成人提供終身學習參與機會，以緩解社會經濟條件下的教育差距。我國政策卻因缺乏對社大特殊性的理解，將社大推向消費型市場，忽視了社大在《社區大學發展條例》下推動地方知識學與公民實踐的公共使命。 此外，我國採用數位票券抽籤，對非都會區及高齡者極不友善。數據顯示，社大的兌換者中，北北基社大占了近半數的兌換量，說明此政策變相擴大了都會與偏鄉的資源獲取差距，與終身學習法追求的「平等參與」實背道而馳。這種「學習樂透」式的政策設計，若不參考韓國轉向「公共性導向」的精準配置，恐怕只會繼續淪為換湯不換藥的行政資源浪費。

114年終身學習券試辦成效分析：社區大學現場的數據與觀察 https://guttural-tip-7da.notion.site/114-2e18ab5f5b6680f0b12fef49e8a012c2

三、從「樂齡大學」、「第三人生大學」到「30＋終身學習大學」：終身教育經費的逆向劫掠

近年來，教育部推動政策的轉向更是令人憂心。過去終身教育司在高等教育場域中的資源投入，已經辦理「樂齡大學」（其原係針對65歲以上高齡者之高齡教育政策之一環，後因應現實，招生對象放寬至55歲以上「樂齡者」），惟在外界仍未能好好檢視此一將終身教育資源投放於高等教育場域「樂齡大學」的具體效益之際，去年終身教育司又大張旗鼓地試辦「第三人生大學」（其招生對象係針對55歲以上之「壯世代」，旋即放寬至30歲以上亦可），又再次因應現實，今年則更名為「30＋終身學習大學」。外界仍無從檢視「第三人生大學」之具體試辦成效，且未見說明何以將招生對象放寬至「30歲以上」。此類政策轉向並非新增資源，而是將原本就極其有限的終身教育經費，轉移至高等教育體系主導的「回流教育」。高等教育體系本身已握有龐大的制度資源與社會聲望，如今卻再度挪用終身教育的名義，擴張其招生版圖。反觀長期扎根社區、服務非典型學習者的社大，卻仍在經費凍結、場地不穩的困境中苦撐。

四、政策建議：終身學習券作為公共價值的「引路人」